纽约是国际发展水平名列前茅的城市，也是上海借鉴对标的目标之一。回顾近一百年的现代化城市建设经验可以看到，纽约城市规划不断创新，注重公众参与，让市民发出自己的声音。
上世纪60年代，纽约市制定了区划法规，作为城市规划的一项灵活使用的工具，让市民建房、开店等行为有便捷的规定可以遵循。随着城市发展中新问题的出现，区划法规不断修订，主管部门编制公众读本，向社会推介。
最近，纽约市城市规划局编著的《纽约市区划手册（2018版）》（下称《区划手册》）由上海市城市规划设计研究院组织翻译，由上海科学技术出版社出版。从这本书中，可以看到纽约的城市建设演变，也可以看到他们对规划成败的经验总结。
纽约是怎么做的
上海市城市规划设计研究院详规分院副院长、《区划手册》的主要译者之一黄倩蓉告诉第一财经，纽约的城市规划，总体上非常有前瞻性。区划的演变历史见证了纽约200多年的城市发展史，它始终在为城市解决棘手问题提供支持。
纽约区划法是美国最早的一版区划法规，诞生于1916年。19世纪末，由于大量人口迁入，纽约中心城区过于拥挤，卫生健康问题频发，城市品质急剧下降。当时开发商拿到一个地块，会尽可能地建最低的层高，以塞进更多住宅套户。
城市快速扩张，必须要有法律来规范城市土地开发利用，才能让城市的发展更有序。经过二三十年的公共讨论，纽约出台了区划法，对土地开发进行规范。比如，规定什么样的地区允许或禁止发展工业，什么样的地区要进一步地集聚商业等。
“还有另一个有趣的契机”，黄倩蓉说，“当时纽约的建筑设计施工能力增强，建筑结构设计水平已经非常高，楼宇可以建到100多米高。城市突然涌现大量高层建筑，导致新的问题出现。高层楼宇会遮挡到周边其他建筑，在通风、采光等方面产生影响。”
应对这类问题，区划法规对城市整体的建筑形态、风貌和建设强度等，给出明确的规范，保护高层楼宇周边私有产权人的权益，保护大众健康福祉不受开发建设的影响。
“如果现在我们去纽约，在华尔街或下城附近能看到大量的楼宇，都是在1916年区划法规的规范之下建设的。楼宇越来越高，但和街道保持比较好的关系，退界合理，留出了很好的视野去看天空。走在曼哈顿岛上，不会觉得高楼林立让人很压抑，永远都是一眼望出去能够看到阳光、日落，看到滨水区的景色。”黄倩蓉说。
现行纽约区划法规则是1961年制订的，充分体现了在人们更加追求效率的时期，城市应该拥有现代化的生活方式和交通方式。
纽约地铁建设很早，城市主要通勤方式曾经是地铁和马车，极少数人开小汽车。到上世纪50年代，小汽车大量涌入，城市也开始进一步扩张。柯布西耶的“光辉城市”思想对纽约城市发展有很大的影响，人们开始认为高密度的城市应该有更多开放空间。
经过近十年的城市研究，1961年版区划法规出台，并沿用至今。法规更多地运用城市规划土地管控手段，比如容积率，即单幅地块上的总建设量。另一方面，进一步将通勤效率纳入考虑。鼓励在地块中留出大量开放空间，建筑在局部可以建得更高，以便建设更多的公园和广场。
不过，城市公共空间虽然多了，但也造成城市建筑和街道的疏离。生活在纽约下城西区的简·雅各布斯提出，城市的发展方式造成大量公共空间没有人气，使其成为不安全的城市隐患空间，传统的建筑风貌渐渐失去。因此，上世纪80年代，区划法修编，纳入历史保护、城市肌理、街道界面、街景环境等因素，向人本主义的思想回归。
黄倩蓉强调，自上世纪六十年代起，纽约认为传统的住宅、商业、工业分区不足以解决特定地区的复杂问题。在很多具体的地区，它划定了具体的单元，展开定制化的设计。
“比如时报广场周边地区，聚集了很多剧院，商业氛围浓厚，有一批很有标志性的显示屏。这一方面是产业业态的发展成果，另一方面，显示屏也是在区划的要求下，以保护城市特定的风貌为前提，按要求设置的，区划起到了非常好的保护强化作用，鼓励市场持续进行集聚。”黄倩蓉说。
上世纪80年代起，纽约城市规划重新回归到人本主义的思考，更加注重城市肌理，持续在应对城市中的新问题。比如，在大量快餐店迅速占领市场的时候，纽约决定保护社区化的、出售健康食品的小商店。社区小店大多是市民个体经营的，因此区划法规要为他们的持续运营提供支持。
直到现在，区划法规还在应对气候灾害风险防御、持续上涨的租金、为外来移民和中低收入人群等提供可承担的包容性住房、在城市中鼓励健康的生活方式等方向努力。
成败经验值得上海借鉴
“纽约面临的一些综合性的问题，和上海是有相似之处的。”黄倩蓉提到，像公共卫生健康、环境与景观、保障性住房、城市中心商务区的再开发等，都在新版《区划手册》关注的范围内。
黄倩蓉告诉记者，以前的纽约城市总体规划曾经具有高度的执行性。比如，纽约最早确定了整个城市的格网形态，确定在整个下城即华尔街地区建立集中的商业中心区，布局了周边一系列功能，包括后来的中央公园等，实施效果和规划设想高度一致。
但是城市整体形成之后，进入到了新的发展阶段，目前整个城市大多数的地块都是拥有自主产权的主体。每个地区可能不再由政府执行具体的开发，而是由产权人自发参与，政府在重大项目和设施建设中予以投入、展开合作去推进发展。
黄倩蓉说，纽约经过这么多年的建设，完成了大规模城市更新，现在已经进入到成熟稳步发展的阶段，“已经不再强调城市更新了”，但对很多问题都有过深刻的反思，也是犯过错误的。
纽约宾州（宾夕法尼亚）车站曾是一座很好的历史建筑，品质不亚于现在的中央车站。它建于1910年，见证了纽约20世纪前50年的发展和上世纪50年代的城际铁路大衰退。对车站的去留，当时纽约媒体和公众有过一番大讨论，最终业主单位还是在1963年将它拆除，新建了球场、高层大楼等。
宾州车站事件与其他一些支持历史保护的声音合流，助推了纽约地标建筑保护法的通过。该法令市内另一座主要铁路车站——中央车站被保留下来。在保护城市历史的浪潮中，简·雅各布斯的对手罗伯特·摩西（Robert Moses）主导的纽约市发展计划受到公众质疑，“下曼哈顿高速公路计划”最终被取消。
士绅化或绅士化这个词，最早也来自纽约。纽约城市更新在保护与发展的矛盾之间做过很多选择。纽约大学周边地区现在是纽约最贵的地区之一，主要是4~6层的联排住宅（Townhouse），住着富裕居民。这一带曾是密度高、人口集聚、品质比较低的地区，在城市更新当中，不可避免地出现了人口疏解、空间重建和提升品质的做法，导致了原住民及文化的流失。纽约对这样的问题也有过非常深刻的反思。
近年来，纽约的一些重点地区的更新比较成功，带来了更强的活力。在时报广场和帝国大厦东面，中央车站周边的整片地区，打造了高能级的中央商务区。哈德逊广场调车场以前是一片铁路道场，现在上盖开发，变成了综合性的滨水商务区。利用更高的容积率，更好的周边环境和交通设计，中央车站边上一栋建于1910年代的楼宇，在完成重建之后，成为纽约市场价值最高、租金最高的办公楼之一。
纽约是美国最早发展保障性住房的城市，上世纪八十年代就起步了。通过区划法，纽约将保障性住房的建设目标、数量和执行方式等明确下来。近十年来，纽约提出了多个住房规划和战略目标。区划法规明确保障性住房的建设要求，规划技术手段提出奖励措施，促进开发建设，保证建设目标的实现。
黄倩蓉还提到，促进疫情之后的经济复苏，纽约通过区划法的调整，促进中小企业进入城市中心区，帮助地区活力恢复。
她认为，传统上，中国的城市规划是“自上而下”传导的，现在的城市发展，自上而下是必不可少的。应对城市越来越丰富、越来越多元的目标和问题，也应该结合自下而上的规划，实现双向传导。进一步通过更多有效的规则制定，确保规划的公平性，纳入各行各业各方参与，共同去推进工作。“我们要突破仅仅靠地产开发、资金平衡等相对简单的老办法，应该意识到面对复杂的问题需要很多时间，陆续去发现问题、解决问题。”
《纽约市区划手册(2018版)》
[美]纽约市城市规划局 著
上海市城市规划设计研究院 译
上海科学技术出版社 2024年5月
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佟鑫
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